科技團體接受政府職能轉移與對策建議專(zhuān)題調研組*
根據中國科協(xié)學(xué)會(huì )改革領(lǐng)導小組的統一部署，第二專(zhuān)題組于2004年6月至8月，先后到上海、海南、陜西、大連四省市和中國建筑學(xué)會(huì )、中國職業(yè)安全健康協(xié)會(huì )、中國標準化協(xié)會(huì )、中國通信學(xué)會(huì )四個(gè)學(xué)會(huì )，對科技團體接受政府職能轉移與對策建議進(jìn)行了調研。調研工作得到了各方面的積極支持和配合，形成了初步的調研成果。現將調查情況報告如下。
一、科技團體接受政府職能轉移的基本情況和存在主要問(wèn)題
（一）基本情況
近幾年來(lái)，隨著(zhù)改革的不斷深入和政府職能的逐步轉變，科技團體在接受政府職能轉移方面進(jìn)行了認真探索和大膽實(shí)踐，取得了積極的進(jìn)展。據對100個(gè)全國性學(xué)會(huì )、協(xié)會(huì )、研究會(huì )（以下簡(jiǎn)稱(chēng)學(xué)會(huì )）接受政府職能轉移情況調查結果顯示，有29個(gè)學(xué)會(huì )已接受政府轉移的職能，其中接受政府轉移的職能領(lǐng)域包括：專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)評定（5個(gè)學(xué)會(huì )）、執業(yè)資格認證（5個(gè)學(xué)會(huì )）、技術(shù)標準、規范制定（10個(gè)學(xué)會(huì )）、技術(shù)鑒定和技術(shù)事故鑒定（4個(gè)學(xué)會(huì )）、設立科技獎勵（25個(gè)學(xué)會(huì )）、科技成果評定（8個(gè)學(xué)會(huì )）、培訓和繼續教育（25個(gè)學(xué)會(huì )）、其他（10個(gè)學(xué)會(huì )），還有更多的學(xué)會(huì )正在籌備承擔政府轉移或委托的職能。此次調查的中國建筑學(xué)會(huì )承擔了“梁思成建筑獎”（兩年一次，每次兩人），注冊建筑師繼續教育選修課等職能；中國職業(yè)安全健康協(xié)會(huì )承擔了安全工程系列中高級技術(shù)職稱(chēng)評定的受理工作，安全工程專(zhuān)業(yè)教學(xué)指導委員會(huì )秘書(shū)處工作，安全社區推進(jìn)工作等職能；中國標準化協(xié)會(huì )承擔了部分國家標準制定工作等；中國通信學(xué)會(huì )承擔了高級工程師的評定工作和“中國通信學(xué)會(huì )科學(xué)技術(shù)獎”的評審工作，都取得了很好的效果。同時(shí)，像中國汽車(chē)工程學(xué)會(huì )承擔了“中國汽車(chē)工業(yè)科學(xué)技術(shù)獎”的評定和管理工作，并制定了《汽車(chē)工業(yè)科學(xué)技術(shù)成果（鑒定）辦法（試行）》，以規范汽車(chē)行業(yè)科技成果的評獎活動(dòng)。中國林學(xué)會(huì )設立的“梁希獎”（系列獎）、“陳嶸獎”、“勁松獎”、“中國林業(yè)青年科技獎”等，中國鐵道學(xué)會(huì )設立的“茅以升鐵道工程師獎”和“中國鐵道學(xué)會(huì )科學(xué)技術(shù)獎”，為培養選拔人才發(fā)揮了重要作用。中國機械工程學(xué)會(huì )會(huì )同有關(guān)方面，制定了《機械工程師資格認證工作暫行辦法》（試行）、《機械工程師考核大綱》、《機械工程類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員繼續教育規劃》，并于2003年1月成立了“中國機械工程學(xué)會(huì )技術(shù)資格認證中心”，實(shí)行培訓、考試、認證三分離原則，在探索資格認證方面取得了初步的成果。
陜西省科協(xié)從1999年起，在省政府機構改革時(shí)期，得到省委、省政府和有關(guān)部門(mén)的大力支持，使所屬省級學(xué)會(huì )承接了編制或評估行業(yè)發(fā)展規劃、科技獎勵成果評審、編制或審定行業(yè)技術(shù)標準、科技人員繼續教育、技術(shù)人員職級考核與培訓、優(yōu)秀科技人員評比和推薦等職能。海南省科協(xié)2001年初受海南省人事勞動(dòng)保障廳的委托，開(kāi)展自然科學(xué)研究系列職稱(chēng)評審，其中初、中級職稱(chēng)由科協(xié)直接頒發(fā)證書(shū)，高級職稱(chēng)由省人勞廳頒證，實(shí)施至今，得到廣泛好評。
從實(shí)際情況看，科技團體接受政府職能工作已經(jīng)取得了多贏(yíng)的結果。政府部門(mén)理順了職能，提高了工作層次，加強了宏觀(guān)調控能力，改善了公共服務(wù)和社會(huì )管理的質(zhì)量。科技團體拓展了活動(dòng)空間，增強了自我發(fā)展能力，擴大了社會(huì )影響，樹(shù)立良好社會(huì )形象，同時(shí)也獲得政府的信任和支持，得到社會(huì )的認可，增強了對科技工作者的吸引力和凝聚力。
由于效果較好，有關(guān)行政部門(mén)對這項工作給予了積極支持，各級地方黨政組織也給予充分重視。近年來(lái)，已有一些省、市、自治區和地方政府發(fā)出專(zhuān)門(mén)通知，要求在政府職能轉移過(guò)程中，將部分職能向社會(huì )團體轉移。如安徽省委、省政府發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強科協(xié)工作發(fā)揮科協(xié)作用的決定》中指出，要“大力支持科協(xié)及所屬團體發(fā)揮人才薈萃、智力密集、地位超脫的優(yōu)勢，承接政府轉移的職能；鼓勵和支持科協(xié)承擔或參與科技項目評估與論證、科技成果鑒定、科技標準制定與修改、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)資格評審等事務(wù)。”
（二）主要問(wèn)題
盡管科技團體在接受政府職能轉移方面取得了一些進(jìn)展，但從整體上看，還有很大差距，尚存在許多制約因素和困難。
政府有關(guān)職能向科技團體轉移，從政府方面說(shuō)，有個(gè)自覺(jué)自愿的問(wèn)題；從團體方面說(shuō)，有個(gè)自強自律的問(wèn)題。目前，這兩個(gè)方面都存在不同程度的問(wèn)題。
客觀(guān)地說(shuō)，在政府方面，轉移職能的自覺(jué)性日益增強。尤其是黨中央和國務(wù)院近年來(lái)出臺了許多重大舉措，有力地推動(dòng)和規范了這一進(jìn)程。但是，在相當多的行政部門(mén)，對這個(gè)問(wèn)題仍持觀(guān)望、疑慮甚至抵制的態(tài)度。究其原因，最主要的還是利益關(guān)系。政府部門(mén)擁有對社會(huì )資源進(jìn)行壟斷性分配的權力，長(cháng)期既得利益的驅使，使得有些行政部門(mén)難以割舍已有的職能。職能的基礎與核心是職權，權力與利益相關(guān)，權力部門(mén)化不但阻礙政府職能向外轉移，而且盡可能地截留權力、擴張權力甚至“創(chuàng )造”權力。如中國建筑學(xué)會(huì )早在1990年就開(kāi)始探索推進(jìn)我國建筑師注冊制度的建立，先后與美國建筑學(xué)會(huì )、英國皇家建筑學(xué)會(huì )、香港建筑學(xué)會(huì )進(jìn)行了廣泛的交流，還與美國建筑教育評估委員會(huì )、美國注冊管理委員會(huì )的專(zhuān)家進(jìn)行了專(zhuān)題研討，廣泛收集了大量注冊建筑師制度的全套材料，在此基礎上，擬定了“關(guān)于開(kāi)展設立全國注冊建筑師制度的匯報提綱”，經(jīng)建設部上報獲國務(wù)院有關(guān)部門(mén)批準。同時(shí)，學(xué)會(huì )還協(xié)助起草了“全國建筑教育評估辦法”和“全國注冊建筑師管理辦法”。應該說(shuō)，中國建筑學(xué)會(huì )前期已做了大量工作，完全有條件有能力承擔這項工作或職能，國外通常的做法也是由政府指派的全國注冊管理委員會(huì )負責登記注冊和執業(yè)管理，建筑學(xué)會(huì )負責教育評估、注冊考試和繼續教育，兩方面互相配合、互相制約。但建設部1995年成立了執業(yè)注冊中心，將這項工作（職能）給了執業(yè)注冊中心，學(xué)會(huì )只是以個(gè)別人的身份參加一些工作。據了解，根據有關(guān)規定，注冊建筑師每?jì)赡曛幸M(jìn)行一次繼續教育和一次重新注冊，每次需交500元錢(qián)，目前全國有一級注冊建筑師2萬(wàn)多人，二級注冊建筑師3萬(wàn)多人（并且每年都在增加），其中的經(jīng)濟利益不言自明。
在政府方面，另一個(gè)值得關(guān)注的現象是職能“體內循環(huán)”。通常情況下，越是有實(shí)權的部門(mén)，在政府機構改革和精簡(jiǎn)中成立的事業(yè)單位、中心等機構越多。政府部門(mén)“拖家帶口”，與這些單位在人事、資金乃至權力等方面有著(zhù)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這些單位的工作模式、思路、作風(fēng)等與行政部門(mén)相近，成為所謂的“二政府”。正所謂“肥水不流外人田”，政府部門(mén)轉移職能，首先向這些單位轉移成為普遍現象。如建設部在八十年代之前只有中國建筑學(xué)會(huì )和中國土木工程學(xué)會(huì )兩個(gè)學(xué)會(huì )，而目前已發(fā)展到40個(gè)協(xié)會(huì )或中心，其中30多個(gè)是改革開(kāi)放后，大部分是90年代成立的。基本上是走一個(gè)部長(cháng)或司長(cháng)，帶走一些職能，成立一個(gè)協(xié)會(huì )或中心，這幾乎是政府部門(mén)的一個(gè)普遍現象。
科技團體方面存在的主要問(wèn)題是先天嚴重不足，大多數本質(zhì)上實(shí)際還是依靠政府，組織體制、運行機制和活動(dòng)模式仍然帶有濃厚的計劃經(jīng)濟體制下的烙印，自身發(fā)展能力薄弱，從整體看，直接獨立承擔政府轉移職能存在不同程度的困難。同時(shí)，在法規保障、政策環(huán)境、人力資源、經(jīng)濟支撐等方面，科技團體都不同程度地存在著(zhù)匱乏窘迫的問(wèn)題。同時(shí)，也存在自律機制不夠健全，部分社團違規操作影響了職能轉移的現象。
還有另一個(gè)值得關(guān)注的現象，就是社會(huì )團體之間的競爭。在政府機構改革中，涌現出大量行業(yè)協(xié)會(huì )。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì )應該是政府職能轉移的重要承接載體，其自身健康發(fā)展直接影響我國政府職能轉移的效果和進(jìn)程。另一方面，由于這些行業(yè)協(xié)會(huì )在歷史淵源、組織機構、人員組成方面，與政府職能部門(mén)有著(zhù)先天的緊密聯(lián)系，因此，對科技團體的發(fā)展空間形成擠壓，無(wú)形之中造成了不公平競爭。如何處理科技團體與行業(yè)協(xié)會(huì )等各類(lèi)社團組織在承接政府職能轉移方面的關(guān)系，確保政府職能的轉移過(guò)程是開(kāi)放的，是市場(chǎng)化和社會(huì )化的，也是一個(gè)復雜但又必須認真對待的問(wèn)題。
以上這些現象的產(chǎn)生，我們分析有一條重要原因，就是在計劃經(jīng)濟體制下，政企不分、政事不分、政社不分，行政權力集中，各種社會(huì )組織都是政府的附屬物，因而政府把有些職責交給學(xué)會(huì )承擔，說(shuō)白了還是政府在管，是政府權利的延伸。但實(shí)行社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，對政府的職責進(jìn)行了重新的規范后，政府再轉移職責時(shí)，就有了把權利轉移給誰(shuí)的問(wèn)題了。
二、政府有關(guān)職能向科技團體轉移的可行性分析
目前我國政府職能向科技團體轉移，關(guān)鍵問(wèn)題包括該不該轉、能不能轉、轉給誰(shuí)、怎樣轉和轉什么的問(wèn)題。
（一）我國政府有關(guān)職能向科技團體轉移的基本格局
當前我國政府改革的重點(diǎn)是職能轉變，而職能轉變的重點(diǎn)，不是職能的數量，而是職能轉變的內容。如果確實(shí)屬于政府職能的事情，再多也應由政府去做，人數不夠還應該增加人數，轉移出去等于推卸責任。因此，政府職能轉變的關(guān)鍵，不在于精簡(jiǎn)人數和減少職能，而在于梳理職能的性質(zhì)，分清哪些該政府去做，哪些不屬于政府職能范圍。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國社會(huì )組織結構先后進(jìn)行了“政企分開(kāi)”和“政社分開(kāi)”二次重大調整。但社會(huì )管理職能向社會(huì )團體轉移的步伐則相對滯后，成為制約政府職能結構現代化的主要因素。
在政府職能向科技團體轉移方面，不少同志（包括部分黨政領(lǐng)導同志和部分政府部門(mén)）在認識上還有諸多疑慮，在實(shí)踐上還缺乏自覺(jué)性和主動(dòng)性。存在這種現象的原因是多方面的，有些屬于我國體制架構問(wèn)題，有些涉及我國歷史文化傳統。歷史上，我國長(cháng)期以來(lái)屬于強政府、弱社會(huì )，是個(gè)缺乏公民社會(huì )傳統的國家，政府與社會(huì )高度合一，社會(huì )被納入了政府的權力體系中，以至國外有學(xué)者認為中國不存在真正的非營(yíng)利組織。但實(shí)際上，改革開(kāi)放以來(lái)，我國非營(yíng)利組織不斷發(fā)展，集中在科技、文化、教育、環(huán)保、扶貧和慈善等領(lǐng)域，作出了諸多貢獻。但與我國其他方面的改革進(jìn)程相比，“政事不分”、“政社不分”的現象仍然沒(méi)有明顯改變，導致這方面的改革始終沒(méi)有突破性進(jìn)展。
應該說(shuō)，我國政府機構改革已呈現出良好的態(tài)勢，政府行為正在不斷歸位和規范，已經(jīng)明確將政府職能定位在經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)等方面，從直接管理為主轉為間接調控為主，把企業(yè)交還給市場(chǎng)，把應當由社會(huì )承擔的責任逐漸歸還給社會(huì ),是一種必然趨勢。
因此，我們認為，目前政府職能改革的重點(diǎn)之一，是在依法行政的前提下，在社會(huì )管理和公共服務(wù)方面，大力培育和扶持社會(huì )組織承擔各種社會(huì )職能，尤其需要鼓勵公民廣泛參與，以解決我國長(cháng)期以來(lái)社會(huì )職能無(wú)主體化的體制弊病。我國政府有關(guān)職能向科技團體（社會(huì )團體）轉移的基本趨勢，應是按照社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟規律和依法行政的基本要求，逐步形成政府部門(mén)依法監管、團體組織自律管理、中介機構依法執業(yè)的制度體系。今年7月1日起施行的《中華人民共和國行政許可法》第十三條規定，下列方式能夠予以規范的可以不設行政許可：包括公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場(chǎng)競爭機制能夠有效調節的；行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關(guān)采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。這就為政府職能向科技團體轉移奠定了法律基礎和框架。在黨和國家確立了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)后，相信這方面定會(huì )有更加迅速的進(jìn)步。
（二）從國內實(shí)踐看政府有關(guān)職能向科技團體（社會(huì )團體）轉移
目前，部分政府部門(mén)和研究人員，對政府職能向科技團體轉移存在種種顧慮。其中最主要的判斷，是認為我國社團組織發(fā)育不成熟，仍處于培育初期。基于這種判斷，認為將政府職能向科技團體轉移，可能會(huì )出現管理混亂的局面，甚至出現部分職能領(lǐng)域的權力真空。
這種顧慮有一定道理，對我國科技團體發(fā)展階段的判斷也基本符合實(shí)際情況。但有三個(gè)問(wèn)題需要明確。
第一，向科技團體轉移的有關(guān)政府職能，屬于本不應該由政府承擔的職能。這里不是行政部門(mén)愿不愿意轉移的問(wèn)題，而是該不該由行政部門(mén)承擔的問(wèn)題。如果不屬于政府職能范疇，就應該轉移，這是討論問(wèn)題的前提。
第二，政府有關(guān)職能向科技團體轉移是必然趨勢，是不以個(gè)人的意志為轉移的。我國政府的管理職能，在由實(shí)施直接管理向宏觀(guān)、間接管理轉變過(guò)程中，必然有部分政府職能需要轉移出去，也就必然需要有一種社會(huì )組織去承接。不屬于政府承擔的責任，總要卸下來(lái)。一方面，不能坐等我國社會(huì )團體進(jìn)入成熟期再開(kāi)始職能轉移，那樣勢必遙遙無(wú)期，實(shí)現我國政府職能轉移只是一紙空文；另一方面，不能承擔本應承擔的社會(huì )職能，科技團體也將徒有虛名，安身立命都缺少依據，更何況成熟。實(shí)際上，在人類(lèi)歷史上，社團組織也只有幾個(gè)世紀的發(fā)展歷程，與人類(lèi)社會(huì )、國家、政府相比，本身就屬于新興的社會(huì )組織形式。正因如此，才呈現出旺盛的活力和生命力。對社會(huì )團體的不成熟，只能通過(guò)實(shí)踐去提高，別無(wú)他途。在這方面，日本的《勞動(dòng)災害防止團體法》就十分明確地規定了勞動(dòng)災害防止協(xié)會(huì )的地位、職責、任期、經(jīng)費來(lái)源、與地方社團組織的關(guān)系等。
第三，我國科技團體已經(jīng)具備一定的職能承載能力。實(shí)際上，我國科技團體承接政府職能，并不只是停留在理論研討階段。如中國科協(xié)各級組織及所屬學(xué)會(huì )，在各級黨政部門(mén)的支持下，在接受政府職能轉移方面已經(jīng)取得初步經(jīng)驗，出現了一批比較成功的典型。比如，科學(xué)普及是中國科協(xié)的主要職能之一，黨和國家給予高度重視和支持，我國科普法也明確規定“科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì )是科普工作的主要社會(huì )力量”。實(shí)際上，建國起始，科普職能最早由政府負責，具體由文化部的科學(xué)普及局分管。1951年10月，該局并入文化部社會(huì )文化管理局，推動(dòng)和組織科學(xué)普及工作的任務(wù)統一由中國科協(xié)的前身之一——中華全國科學(xué)技術(shù)普及協(xié)會(huì )承擔。近年來(lái)，中國科協(xié)與有關(guān)政府部門(mén)積極合作，進(jìn)一步加大了承接政府轉移職能工作的力度。2001年，中國科協(xié)常委會(huì )通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)所屬全國性學(xué)會(huì )改革的意見(jiàn)》中強調指出：“要在政府職能轉變過(guò)程中，在制定發(fā)展規劃、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格評審、成果鑒定等方面，主動(dòng)爭取政府的授權和委托，拓展學(xué)會(huì )活動(dòng)空間。”如前所述，中國科協(xié)所屬全國性學(xué)會(huì )和地方科協(xié)，在許多方面承擔了部分政府職能。
三、政府有關(guān)職能向科技團體（社會(huì )團體）轉移的主要思路和重點(diǎn)
主要探討政府有關(guān)職能如何向科技團體轉移。建議貫徹“統籌安排、政社分開(kāi)、分類(lèi)指導、穩步實(shí)施”的原則。
（一）關(guān)于統籌安排
政府職能轉移問(wèn)題覆蓋面廣、牽涉問(wèn)題多，是復雜的社會(huì )系統工程。因此，應統一領(lǐng)導，周密安排，注重協(xié)調。
（二）關(guān)于“政社分開(kāi)”
政社分開(kāi)是權力剝離而不是事務(wù)分離，職能是轉移而不是委托。從根本上說(shuō)，政府向社團轉移的職能，應該是那些從性質(zhì)上看，原本就不應該由政府承擔的職能。比如科技人員的學(xué)術(shù)水平，就不應該由行政部門(mén)評定，而應該由有關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家組成的科學(xué)共同體評定。職能轉移也不是單純的轉移事務(wù)，即所謂事務(wù)外包。瑣碎繁雜的行政事務(wù)，可以移交給各種服務(wù)中心。因此，在“政社分開(kāi)”問(wèn)題上，首先應梳理的問(wèn)題是哪些不屬于政府的職能，然后才是愿不愿意轉移、如何轉移以及具體轉什么的問(wèn)題。
（三）關(guān)于分類(lèi)指導
我國目前有人民團體、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì )、科技團體和一般社團，這些組織差別較大，類(lèi)型多樣，優(yōu)勢不同，因此，必須科學(xué)分類(lèi)，區別對待。
行業(yè)協(xié)會(huì )應以行業(yè)服務(wù)、行業(yè)自律、行業(yè)代表、行業(yè)協(xié)調為基本職能。行業(yè)協(xié)會(huì )具有活動(dòng)規范、組織體系完整、行業(yè)業(yè)務(wù)熟悉、經(jīng)驗豐富等特點(diǎn)，可以承擔行業(yè)綜合協(xié)調作用，規范行業(yè)行為，履行作為本行業(yè)全體企業(yè)共同利益的代表職能，以及溝通、協(xié)調、監督、公證、統計和研究等職能。
科技團體由較高學(xué)術(shù)造詣的優(yōu)秀科技人才組成。以中國科協(xié)所屬的180多個(gè)全國性學(xué)會(huì )為例，科技社團在接受政府職能轉移方面具有以下優(yōu)勢。第一，人才薈萃，具有科技權威性。學(xué)會(huì )聚集了自然科學(xué)、工程技術(shù)方面的最具權威性的專(zhuān)家學(xué)者，人力資本雄厚。第二，歷史悠久。我國歷史上最早成立的一批近現代自然科學(xué)方面的學(xué)會(huì )，至今已近一個(gè)世紀，目前仍然積極開(kāi)展活動(dòng)，這些學(xué)會(huì )基本都是中國科協(xié)所屬學(xué)會(huì )。第三，具有跨行業(yè)、跨部門(mén)和多學(xué)科的組織網(wǎng)絡(luò )優(yōu)勢。第四，活動(dòng)規范。科技團體都是注冊登記的獨立法人。第五，與國際上的科技組織具有穩定、良好的合作關(guān)系。第六，科技社團屬于非營(yíng)利組織，比較而言，具有客觀(guān)公正性和超脫的社會(huì )地位。這些優(yōu)勢和特點(diǎn)，決定了科技社團在承接政府部分科技職能方面有先天優(yōu)勢。
（四）關(guān)于穩步實(shí)施
應根據不同社會(huì )團體的特點(diǎn)，通過(guò)立法、行政分權等方式，循序漸進(jìn)、穩步推進(jìn)、分步實(shí)施。應選擇部分類(lèi)型的社團和部分職能，重點(diǎn)突破，以點(diǎn)帶面，逐步展開(kāi)。
四、政府有關(guān)職能向科技團體（社會(huì )團體）轉移的具體內容
據有關(guān)研究機構分析，近兩年國務(wù)院取消和調整行政審批項目中的121項均屬于行政許可法規定的可以不設行政許可的項目。這些項目或職能，大多應由社會(huì )團體或中介機構承擔，其中主要包括技術(shù)審查、資格認定、資質(zhì)審批、獎項評審、等級評定等。
根據中國科協(xié)2003年學(xué)會(huì )改革專(zhuān)題調研結果，對科技團體應該而且可以承擔的政府職能，科學(xué)家、科技團體負責人和專(zhuān)職人員認同程度較高的主要集中在以下方面：科技獎勵；專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格評定；科技人員培訓和繼續教育；技術(shù)鑒定和論證；技術(shù)標準（規范）制定；成果評審；科技評估；發(fā)展規劃咨詢(xún)論證等。認可程度次之的職能主要是：立項可行性評估和技術(shù)事故鑒定等。
將上述職能進(jìn)行歸納，可以將應該轉移的政府科技職能分為三大類(lèi)：科技獎勵、科技人員評價(jià)和科技評價(jià)。
（一）關(guān)于科技獎勵
科技獎勵是目前政府科技管理職能向科技團體轉移中最為成熟的內容。我國的科技獎勵在二十世紀八十年代時(shí)還幾乎全是政府獎。伴隨著(zhù)我國實(shí)施社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟，為我國科技獎勵工作從政府包辦向社會(huì )化轉變奠定了現實(shí)基礎。1999年，國務(wù)院第250號令明確規定取消部門(mén)獎，科技行政部門(mén)頒發(fā)了《社會(huì )力量設立科學(xué)技術(shù)獎管理辦法》。對于社會(huì )力量進(jìn)行的科技獎勵，政府采取了登記備案、社團自律的方式進(jìn)行管理，減少了不必要的行政干預，輔之以適當的政策鼓勵，收到了明顯效果。目前，由社會(huì )力量設立、準予登記、面向全國的科技獎項已達101個(gè)，涉及數十個(gè)行業(yè)。其中，由全國性科技團體設立的科技獎勵占了大多數，科技團體已成為我國社會(huì )力量設立科技獎勵的主體。
然而，從整體看，我國社會(huì )力量設獎發(fā)展還不夠充分，在獎項、獲獎人數、獎勵強度和社會(huì )影響力等方面都遠遜于政府獎，與西方發(fā)達國家相比也還存在很大的差距。社會(huì )力量設獎在發(fā)展中還存在眾多問(wèn)題。因此，應把科技獎勵作為當前政府科技職能轉移的重點(diǎn)，積極穩妥地推進(jìn)我國科技團體社會(huì )力量設獎的發(fā)展。
（二）關(guān)于科技人員的評價(jià)
科技人才的評價(jià)問(wèn)題，一直是廣大科技工作者關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。當前，科技人才評價(jià)問(wèn)題，突出表現在職業(yè)資格評定、執業(yè)資格國際互認等方面。改革傳統的職稱(chēng)制度，大力推行職業(yè)資格制度，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的評價(jià)進(jìn)入科學(xué)化、社會(huì )化、專(zhuān)業(yè)化的軌道，是當前轉變政府科技職能中，關(guān)系科技工作者切身利益，關(guān)系科技創(chuàng )新人才的培養，關(guān)系科教興國戰略和人才強國戰略能否落實(shí)的具有緊迫性、全局性的突出問(wèn)題。
職業(yè)資格包括從業(yè)資格和執業(yè)資格。從業(yè)資格是指從事某一專(zhuān)業(yè)所需學(xué)識、技術(shù)和能力的起點(diǎn)標準，這種資格認定是單純技能型的，不具有強制性；執業(yè)資格是指政府對某些責任重大、社會(huì )通用性強、關(guān)系公共利益的專(zhuān)業(yè)實(shí)行準入控制，是依法獨立開(kāi)業(yè)或從事某一特定專(zhuān)業(yè)學(xué)識、技術(shù)和能力的必備標準，不允許沒(méi)有資格的人從事規定的職業(yè)，具有強制性。
我國職業(yè)資格制度的歷史可以追溯到上世紀初，辛亥革命后，注冊會(huì )計師和律師開(kāi)始出現。50年代末期我國開(kāi)始實(shí)行高度集中的計劃經(jīng)濟制度，職業(yè)資格制度基本消亡。1977～1983年，職稱(chēng)制度開(kāi)始恢復與重新建立，經(jīng)國務(wù)院批準的職稱(chēng)系列達29個(gè)。1986年開(kāi)始進(jìn)行職稱(chēng)制度改革。1994年，人事部與勞動(dòng)部聯(lián)合下發(fā)了有關(guān)實(shí)施職業(yè)資格制度和分工的意見(jiàn)，并經(jīng)國務(wù)院批準，正式開(kāi)始了大范圍推廣職業(yè)資格制度的階段。1995年9月，國務(wù)院正式頒布《中華人民共和國注冊建筑師條例》。這是我國工程界按國際慣例建立的第一個(gè)個(gè)人執業(yè)資格制度。隨后，結構工程師、監理工程師、造價(jià)工程師、安全工程師等執業(yè)資格制度相繼建立。近十年來(lái)，職業(yè)資格制度在我國發(fā)展迅速。職業(yè)資格制度并不著(zhù)眼于學(xué)校內的系統性學(xué)歷教育，而是注重職業(yè)人的知識、能力、技能等因素，從而形成了相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域人才的有序競爭機制，成功地使“職業(yè)資格證”有別于“學(xué)歷文憑”，成為頗有分量的從業(yè)、執業(yè)的“第二證書(shū)”。
由于職業(yè)資格所涉及的考試標準、評價(jià)體系等是專(zhuān)業(yè)性很強的問(wèn)題，因此，國際上的職業(yè)資格制度大多是通過(guò)國家、行政部門(mén)和專(zhuān)業(yè)團體三個(gè)層面來(lái)實(shí)施，包括權力機構的立法管理、政府機構的宏觀(guān)協(xié)調和專(zhuān)業(yè)團體的具體操作。三個(gè)層次分別具備不同的功能，相互補充，不可替代。實(shí)際上，專(zhuān)業(yè)團體在這方面的作用具有悠久的歷史傳統。16世紀初英國已有一批早期的醫學(xué)團體成立并開(kāi)展了活動(dòng)，如1505年成立的愛(ài)丁堡皇家外科醫師學(xué)會(huì )，1518年成立的倫敦皇家內科醫師學(xué)會(huì )（RCP）等，這些學(xué)會(huì )當時(shí)已承擔了醫師培訓和頒發(fā)行醫執照的職能，醫師持照后方可行醫。現代國家中，也注重發(fā)揮社會(huì )專(zhuān)業(yè)團體在職業(yè)資格制度中的作用，由這些團體具體負責從職業(yè)資格的評估標準制定到評估程序的運作。如日本的行業(yè)主管部門(mén)擔當行業(yè)資格制度的管理，而行業(yè)團體則是支撐、完善行業(yè)資格制度的實(shí)體。國際最權威的建筑行業(yè)職業(yè)資格認證機構之一，是英國皇家特許建造學(xué)會(huì )（CIOB）。該學(xué)會(huì )在建筑行業(yè)標準和職業(yè)資格認證方面有著(zhù)健全的制度、完整的標準、嚴格的程序和權威影響力。這種歷史悠久的管理制度，做到了權威性和專(zhuān)業(yè)性相結合，形成了社會(huì )化、專(zhuān)業(yè)化的科學(xué)管理體系。
我國的職業(yè)資格制度主要由人事部門(mén)與有關(guān)政府部門(mén)共同推行。具體業(yè)務(wù)由各部委負責操作，考試由人事部門(mén)負責。我國的職業(yè)資格制度實(shí)施以來(lái)，參照國際慣例，制定了嚴格統一的標準，對調動(dòng)廣大專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員積極性，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的結構性調整，減少單位自主用人的盲目性，激勵各行各業(yè)人才成長(cháng)和脫穎而出起到了積極的作用。同時(shí)也存在一些問(wèn)題，其中管理模式基本上沿襲了傳統職稱(chēng)制度的操作模式，由政府統攬技術(shù)人員資源配置的集權管理模式?jīng)]有得到根本性的改變，職業(yè)資格管理方式?jīng)]有脫離“垂直模式”，在我國存在條塊分割的行政體制下，造成了一定程度的混亂。專(zhuān)業(yè)技術(shù)系列覆蓋社會(huì )各行各業(yè)，“垂直模式”難以實(shí)現社會(huì )化。政府只能在評定職稱(chēng)或資格考試時(shí)嚴格把關(guān)，而專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的執業(yè)過(guò)程缺乏行為規范的有效約束。此外，目前“單位人”正在向“社會(huì )人”轉變，非公有制企業(yè)和民辦非企業(yè)單位人員的職業(yè)資格問(wèn)題難以解決。因此，要實(shí)現人才評價(jià)的社會(huì )化，具有跨部門(mén)、跨所有制、跨系統特色的社會(huì )專(zhuān)業(yè)團體不能缺位。
《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強人才工作的決定》對此有明確要求：“建立以能力和業(yè)績(jì)?yōu)閷颉⒖茖W(xué)的社會(huì )化的人才評價(jià)機制。”“專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的評價(jià)重在社會(huì )和業(yè)內認可。以打破專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)終身制為重點(diǎn)，研究制定深化職稱(chēng)制度改革的指導意見(jiàn)。全面推行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職業(yè)資格制度，加快執業(yè)資格制度建設。積極探索資格考試、考核和同行評議相結合的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才評價(jià)方法。發(fā)展和規范人才評價(jià)中介組織，在政府宏觀(guān)指導下，開(kāi)展以崗位要求為基礎、社會(huì )化的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才評價(jià)工作。積極推進(jìn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才執業(yè)資格國際互認。”中央和國務(wù)院的要求應該說(shuō)已經(jīng)十分清晰和具體，關(guān)鍵是如何在實(shí)踐中落實(shí)。
從實(shí)踐情況看，由科技團體承擔職業(yè)資格的具體管理工作也是可行的。據統計，中國科協(xié)所屬全國性學(xué)會(huì )，已在5個(gè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域接受政府部門(mén)委托，開(kāi)展了職稱(chēng)評定工作，取得良好效果。建立社會(huì )化的評價(jià)機制是發(fā)展職業(yè)資格制度的根本保障。因此，當前我國推行職業(yè)資格制度的核心問(wèn)題之一，是解決專(zhuān)業(yè)團體“缺位”問(wèn)題，行政部門(mén)應退出微觀(guān)層面的管理，在宏觀(guān)管理、規范和監督方面加大力度。
與職業(yè)資格問(wèn)題緊密相關(guān)的另一個(gè)重要問(wèn)題是執業(yè)資格國際互認。隨著(zhù)我國進(jìn)一步擴大開(kāi)放，開(kāi)拓國際市場(chǎng)的重要性日益顯現，迫切需要解決我國工程技術(shù)人員執業(yè)資格的國際互認問(wèn)題。由于在部分專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域我國科技人員的執業(yè)資格得不到國際承認，在我國承建的外國工程項目中，曾出現由中國工程技術(shù)人員設計的工程圖紙，只能花高價(jià)請沒(méi)做任何工作的外國技術(shù)人員簽字的事情。執業(yè)資格的國際互認工作，各國基本上由專(zhuān)業(yè)團體承擔。20世紀80年代以來(lái)，為了適應經(jīng)濟全球化的發(fā)展需要，許多國家（地區）的工程技術(shù)團體發(fā)起構筑工程師資格的國際互認機制。如北美自由貿易區協(xié)議簽訂之后，由美國、加拿大和墨西哥的工程師學(xué)會(huì )簽訂了《相互承認注冊工程師協(xié)議》；歐洲工程師聯(lián)合會(huì )（FEANI），有27個(gè)歐洲國家參加，統一各國工程教育與實(shí)踐期的工程師標準；1997年，由澳大利亞、加拿大、愛(ài)爾蘭、新西蘭、英國、美國、南非和我國香港的工程師團體簽署的《華盛頓協(xié)議》，相互承認彼此工程學(xué)士學(xué)位和專(zhuān)業(yè)工程師資格。
工程師資格國際互認體系是新的利益集團，是技術(shù)貿易、服務(wù)貿易中的新的技術(shù)壁壘形式。加入工程師資格國際互認體系是我國擴大改革開(kāi)放，特別是加入WTO后參與國際競爭的迫切需要。我國是世界上工程技術(shù)人員數量最多的國家之一，僅從事機械制造業(yè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員就有100多萬(wàn)名。目前我國除在無(wú)損檢測、焊接等很少幾個(gè)專(zhuān)業(yè)上有工程師資格的雙邊互認外，至今仍然沒(méi)有啟動(dòng)加入工程師資格國際互認體系的工作。中國建筑學(xué)會(huì )與歐盟有關(guān)組織就注冊建筑師的互認達成協(xié)議,但上報政府有關(guān)部門(mén)后近兩年沒(méi)有音信。因此，應由政府部門(mén)和專(zhuān)業(yè)團體共同參與，盡快啟動(dòng)我國加入工程師國際互認體系的相關(guān)工作。
在與科技人員有關(guān)的政府職能中，還有專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員繼續教育和培訓、人才評估和流動(dòng)、績(jì)效評價(jià)、擇業(yè)創(chuàng )業(yè)、法律咨詢(xún)和援助等工作，也都是科技團體能夠充分發(fā)揮作用的職能領(lǐng)域。
（三）關(guān)于科技評價(jià)
科學(xué)技術(shù)評價(jià)是科學(xué)技術(shù)管理工作的重要組成部分，是推動(dòng)國家科學(xué)技術(shù)事業(yè)持續健康發(fā)展，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)資源優(yōu)化配置，提高科學(xué)技術(shù)管理水平的重要手段和保障。科學(xué)技術(shù)評價(jià)是指受托方根據委托方明確的目的，按照規定的原則、程序和標準，對科技活動(dòng)以及相關(guān)事項所進(jìn)行的論證、評審、評議、評估、驗收等活動(dòng)，包括科技計劃、項目、機構和成果等方面。
科學(xué)技術(shù)評價(jià)工作的行為主體包括評價(jià)委托方、受托方及被評價(jià)方。目前科技評價(jià)中的突出問(wèn)題，是缺乏符合要求的第三方評價(jià)機構。要確保科技評價(jià)的真實(shí)客觀(guān)，急需發(fā)展專(zhuān)業(yè)的評價(jià)組織。這類(lèi)組織應同時(shí)具備以下要素：第一，保持中立、客觀(guān)，是不以營(yíng)利為目的非營(yíng)利組織；第二，法律上應該具有法人資格，能夠承擔法律責任；第三，具有學(xué)術(shù)或行業(yè)權威性，在業(yè)內具有一定權威性和認同度。以此衡量，行政部門(mén)不具備第一項，專(zhuān)家評審委員會(huì )不具備第二項，一般團體不具備第三項。而科技社團或行業(yè)協(xié)會(huì )，通常具備以上諸要素。但目前我國現行科技評價(jià)活動(dòng)中，科技團體的作用沒(méi)有受到應有的重視。
因此，應在包括科學(xué)技術(shù)計劃、項目、機構、成果的科學(xué)技術(shù)評價(jià)活動(dòng)中，進(jìn)一步發(fā)揮科技團體的作用，以增加科學(xué)技術(shù)評價(jià)活動(dòng)的公開(kāi)性與透明度，保證評價(jià)工作的獨立性和公正性，評價(jià)結果的科學(xué)性和客觀(guān)性。
五、若干建議
實(shí)現政府職能向社會(huì )團體轉移是一個(gè)長(cháng)期、漸進(jìn)和艱巨的過(guò)程，為了積極、穩妥、有序進(jìn)行，從兩個(gè)層面提出如下建議。
（一）政府職能向科技團體(社會(huì )團體)轉移的全局性建議
1．加快“政社分開(kāi)”的進(jìn)程
將扶持科技團體發(fā)展作為黨和政府實(shí)現科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重大決策，在加強黨的執政能力建設和建立法治政府的進(jìn)程中，推動(dòng)我國社會(huì )組織結構實(shí)行繼“政企分開(kāi)”后的第二次重大調整，加快“政社分開(kāi)”步伐，培育和形成科技團體進(jìn)入公共領(lǐng)域的機制和渠道，切實(shí)推動(dòng)我國科技團體的發(fā)展，完善我國公民社會(huì )建設。政府行政部門(mén)負責宏觀(guān)決策和部分監督職能，將執行及部分監督職能等中、微觀(guān)職能逐步交給社團組織。
2．加強立法工作，為科技團體接受政府轉移職能創(chuàng )造良好法律和政策環(huán)境
從法律法規層面明確政府和科技團體各自職能，將依法轉移職能作為政府職能轉移的基本依據和方式。加快社團法的制定工作，明確社會(huì )團體的法律地位和相關(guān)職能。在目前修訂《中華人民共和國科技進(jìn)步法》過(guò)程中，增加“科學(xué)技術(shù)社會(huì )團體”一章或相關(guān)條款，明確科技社團在科技進(jìn)步中的主要任務(wù)和職能。借鑒有關(guān)“公法社團”的理論與制度，將部分承擔行業(yè)性、職業(yè)性（包括科協(xié)、社科聯(lián)這類(lèi)具有聯(lián)合性質(zhì)的學(xué)術(shù)性社團）職能的社會(huì )團體,通過(guò)立法確定為“公法社團”，使其具有行政主體法律地位。
3．政府對科技團體(社會(huì )團體)要給予積極培育和扶持
我國科技團體發(fā)展尚處在初級階段,需要提供較為寬松的發(fā)展空間，應在加強管理和規范的同時(shí)，注重培育和扶持。政府應在以下方面給予扶持：對科技團體用于公益性事業(yè)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，給予減免稅收的優(yōu)惠性政策；科技團體接受社會(huì )、海外捐贈應是重要資金來(lái)源，應完善有關(guān)捐贈法規和激勵政策，規范捐贈行為，明確捐贈方向，使科技團體形成多渠道的資金來(lái)源，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規定公益事業(yè)的捐贈者可以享受稅收優(yōu)惠，但缺乏操作性，應制定可操作的實(shí)施細則。
4．要加強科技團體的能力建設
政府和社會(huì )的認可和信任是科技團體接受政府職能轉移的前提條件。這就需要科技團體要加強自身能力建設，工作中必須以會(huì )員為主體，組織體制上實(shí)行民主辦會(huì )，活動(dòng)中采取群眾化、社會(huì )化的方法方式，經(jīng)濟運行實(shí)行非營(yíng)利組織模式，不斷增強自主發(fā)展能力，為承接政府職能奠定基礎條件。樹(shù)立品牌意識，塑造誠信形象，嚴格自律，提高公眾信任度。應加強聯(lián)合與協(xié)作，將相關(guān)學(xué)會(huì )的力量整合，其承接政府有關(guān)職能的優(yōu)勢將更加突顯。可由實(shí)力較強的學(xué)會(huì )牽頭，把相關(guān)的學(xué)會(huì )組成學(xué)會(huì )群，也可以按大學(xué)科的概念（理、工、農、醫等），共同承接政府職能。
5．職能分解，分類(lèi)扶持、分級管理
鑒于目前各類(lèi)社會(huì )團體在自身規模、活動(dòng)范圍、經(jīng)濟實(shí)力、社會(huì )影響、制度規范程度等方面存在很大差異，因此應區別對待，分類(lèi)扶持、分級管理。一方面，分解政府職能結構；另一方面，對現有社會(huì )團體進(jìn)行分類(lèi)、分級。對具有相當規模和社會(huì )影響力的成熟團體進(jìn)行重點(diǎn)扶持，賦予其更多的自主權限和接受更多的政府職能。
6．采取重點(diǎn)突破的轉移程序和委托授權的轉移方式
政府職能向社會(huì )團體轉移的順序，可以循序漸進(jìn)，以點(diǎn)帶面，逐步推開(kāi)。建議在各類(lèi)社會(huì )組織中，選擇有獨立法人地位、有較大影響、比較規范的社會(huì )團體為突破口；在社會(huì )團體中，選擇科技團體作為突破口；在科技團體中，選擇科技獎勵、職業(yè)資格評定等職能作為突破口。樹(shù)立和倡導政府購買(mǎi)服務(wù)的觀(guān)念，政府職能向社會(huì )團體轉移的具體方式，可以采用委托授權的方式、契約方式和招標方式進(jìn)行。
（二）政府職能向科技團體轉移的具體建議
1．在我國科技評價(jià)體系建設中充分發(fā)揮科技團體作用
發(fā)揮科技團體作為獨立于委托方和被評價(jià)方的受托方作用，鼓勵和支持科技團體，積極承擔科學(xué)技術(shù)發(fā)展計劃（規劃）的咨詢(xún)論證、技術(shù)標準（規范）制定、科技項目論證評估、科技成果評審、技術(shù)鑒定等科學(xué)技術(shù)評價(jià)活動(dòng)，以促進(jìn)科學(xué)技術(shù)評價(jià)專(zhuān)業(yè)中介機構的健康發(fā)展。
2．推動(dòng)科技團體進(jìn)一步成為社會(huì )設立科技獎勵的主體
進(jìn)一步貫徹落實(shí)《國家科學(xué)技術(shù)獎勵條例》，形成科學(xué)合理、層次分明、有良好激勵作用的科技獎勵體系，鼓勵科技團體進(jìn)一步成為社會(huì )設立科技獎勵的主體。國家和各級政府的科技獎勵項目，應增加科技團體作為推薦渠道。
3．賦予科技團體作為科技人才社會(huì )化評價(jià)主要力量的職能
完善我國職業(yè)資格管理體系，全面推行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職業(yè)資格制度，建立健全社會(huì )化的人才評價(jià)機制，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的評價(jià)進(jìn)入社會(huì )化、專(zhuān)業(yè)化的軌道。充分發(fā)揮科技團體在技術(shù)人員職業(yè)資格制度建立過(guò)程中的作用，在政府的宏觀(guān)管理、調控和監督下，賦予科技團體在承擔職業(yè)資格管理、實(shí)行技術(shù)人才評價(jià)、制訂行業(yè)規范、維護職業(yè)道德、開(kāi)展繼續教育和培訓、組織注冊登記等專(zhuān)業(yè)管理職能。
4．盡快啟動(dòng)制定我國加入工程師國際互認體系的組織工作
工程師資格國際互認協(xié)議不是政府間協(xié)議，而是由科技團體代表成員國家簽署和參與活動(dòng)。中國科協(xié)所屬的全國性學(xué)會(huì )中，有工程技術(shù)類(lèi)學(xué)會(huì )64個(gè)，覆蓋了工程技術(shù)的所有學(xué)科，組織體系完善，具有代表中國締約工程師國際互認協(xié)議的優(yōu)勢和條件。目前，中國科協(xié)正在依據國際慣例，進(jìn)一步加大了參與執業(yè)資格國際互認體系的籌備工作。鑒于《華盛頓協(xié)議》締約國家和地區相對較多，國際化程度較高，體系比較完善，因此準備將加入《華盛頓協(xié)議》作為我國首選加入的協(xié)議，已與有關(guān)國家和我國香港地區的協(xié)議成員組織進(jìn)行了接觸，爭取他們的支持。該項工作涉及面廣，需要加強政府部門(mén)和科技團體的協(xié)調，形成合力。建議我國政府對這項工作給予充分重視和大力支持，成立加入工程師國際互認體系工作委員會(huì )，由人事部、教育部、科技部、外交部、勞動(dòng)和社會(huì )保障部、國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、國家外國專(zhuān)家局、中國工程院、中國科學(xué)院等有關(guān)單位參與，鑒于該組織只能由科技團體參與并開(kāi)展活動(dòng)，中國科協(xié)愿意作為該委員會(huì )的辦公室，承擔具體事務(wù)。